2013年9月，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)，下稱“96號(hào)文件”），進(jìn)一步明確在政府公共服務(wù)領(lǐng)域，將“適合采取市場(chǎng)化方式提供，社會(huì)力量能夠承擔(dān)的部分，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用”。2017年5月28日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)，下稱“87號(hào)文件”），要求嚴(yán)格按照《政府采購法》確定的服務(wù)范圍實(shí)施政府購買服務(wù)，并通過“負(fù)面清單”的方式，限定了“政府購買服務(wù)”的范圍，重點(diǎn)將“工程設(shè)施建設(shè)”類排除在外。
當(dāng)前，由于政府相關(guān)文件出自多部門，對(duì)相關(guān)概念沒有完全做到統(tǒng)一和規(guī)范，政府購買服務(wù)與PPP回報(bào)機(jī)制中“政府付費(fèi)”極易混淆。為方便理解 “87號(hào)文件”，法律事務(wù)部現(xiàn)將一些專家學(xué)者對(duì)政府購買服務(wù)與PPP回報(bào)機(jī)制中“政府付費(fèi)”的解讀作簡(jiǎn)要整理，供集團(tuán)公司開展投融資業(yè)務(wù)參考。
一、文件依據(jù)
實(shí)施政府購買服務(wù)，主要依據(jù)的法律、法規(guī)及政策包括：
1.《中華人民共和國預(yù)算法》；
2.《中華人民共和國政府采購法》；
3.《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》；
4.《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）；
5.《財(cái)政部 民政部 工商總局關(guān)于印發(fā)<政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）>的通知》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）；
6.《國務(wù)院關(guān)于執(zhí)行中期財(cái)政規(guī)劃的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕3號(hào)）；
7.《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）。
二、購買內(nèi)容
自“96號(hào)文件”發(fā)布以來，政府對(duì)政府購買服務(wù)持支持態(tài)度，在政策層面不斷擴(kuò)大政府購買服務(wù)的范疇，將政府和財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要角色的棚改、地下綜合管廊建設(shè)、海綿城市建設(shè)、土地儲(chǔ)備等，均納入政府購買服務(wù)的范圍。然而，在地方政府的實(shí)際操作中，存在著以政府購買服務(wù)納入財(cái)政預(yù)算進(jìn)行背書的形式，借助地方政府融資平臺(tái)公司向銀行金融機(jī)構(gòu)、非銀行金融機(jī)構(gòu)違規(guī)舉債的行為。上述行為違背了政府購買服務(wù)的相關(guān)制度安排，增加了地方政府財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也不利于貫徹“43號(hào)文”規(guī)范政府舉債，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能的精神。
2017年5月28日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）?！?7號(hào)文件”明確了政府購買服務(wù)的改革方向、實(shí)施范圍、預(yù)算管理、信息公開等事項(xiàng)，是在國發(fā)〔2014〕43號(hào)、國辦函〔2016〕88號(hào)、財(cái)預(yù)〔2016〕152號(hào)、財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文等政策基礎(chǔ)上的重要補(bǔ)充，旨在制止地方政府以政府購買服務(wù)的名義違法違規(guī)舉債的行為。
1. 嚴(yán)格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理?！?7號(hào)文件”明確政府購買服務(wù)所需資金“應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中據(jù)實(shí)足額安排”，秉持了“先預(yù)算后購買”、“無預(yù)算不購買”的政府購買服務(wù)的預(yù)算管理原則，“先上車，后補(bǔ)票”的違規(guī)做法將不復(fù)存在。政府購買服務(wù)期限嚴(yán)格限定在中期財(cái)政規(guī)劃內(nèi)，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號(hào)）中期財(cái)政規(guī)劃三年一滾動(dòng)原則，實(shí)質(zhì)上排除了超過三年的服務(wù)購買服務(wù)內(nèi)容。
2. 嚴(yán)格限定政府購買服務(wù)的范圍。嚴(yán)格按照《政府采購法》確定的服務(wù)范圍實(shí)施政府購買服務(wù)，通過“負(fù)面清單”的方式，限定了“政府購買服務(wù)”的范圍，重點(diǎn)將“工程設(shè)施建設(shè)”類排除在外。凡未列入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄又確需購買服務(wù)的，需報(bào)財(cái)政部門審核并調(diào)整實(shí)施。
（１）不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；
（２）嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目（這些被列入負(fù)面清單的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，通常具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流回報(bào)，適應(yīng)以PPP模式建設(shè)?！?7號(hào)文件”倒逼地方政府在這些領(lǐng)域，推廣PPP模式）；
（３）嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)；
（４）嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買范圍；
3. 可納入政府購買服務(wù)范圍的項(xiàng)目類型?！?7號(hào)文件”規(guī)定，棚戶區(qū)改造和易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號(hào)），政府購買棚改服務(wù)的范圍，限定在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的棚改征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括棚改項(xiàng)目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。除此之外，其他在政策層面明確可納入政府購買服務(wù)范圍的項(xiàng)目還包括地下綜合管廊、海綿城市、小城鎮(zhèn)建設(shè)等，但應(yīng)注意目前不同法律法規(guī)之間存在前后不一致的地方，在操作具體項(xiàng)目的過程中需謹(jǐn)慎處理。
（1）地下綜合管廊
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕61號(hào)），意見雖沒有明確提及綜合管廊項(xiàng)目可以采用政府購買服務(wù)方式，但鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，加大對(duì)地下綜合管廊項(xiàng)目的支持力度。
（2）海綿城市
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕75號(hào)），意見要求建立政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享的合作機(jī)制，采取明晰經(jīng)營性收益權(quán)、政府購買服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼等多種形式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與海綿城市投資建設(shè)和運(yùn)營管理。地方各級(jí)人民政府要進(jìn)一步加大海綿城市建設(shè)資金投入，省級(jí)人民政府要加強(qiáng)海綿城市建設(shè)資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要在中期財(cái)政規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃中優(yōu)先安排海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，并納入地方政府采購范圍。
（3）土地儲(chǔ)備
《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)），地方國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過政府采購實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，“87號(hào)文件”明文禁止將儲(chǔ)備土地前期開發(fā)等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。
（4）農(nóng)村公路
《關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2016〕34號(hào)），將農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、政府收費(fèi)還貸（債）高速公路服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理等事項(xiàng)均納入政府購買服務(wù)范圍。但是，“87號(hào)文件”明確禁止將公路等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。
（5）小城鎮(zhèn)建設(shè)
《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家開發(fā)銀行關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》（建村〔2017〕27號(hào)），根據(jù)項(xiàng)目情況，采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)、機(jī)制評(píng)審等模式，推動(dòng)項(xiàng)目落地；鼓勵(lì)大型央企、優(yōu)質(zhì)民企以市場(chǎng)化模式支持小城鎮(zhèn)建設(shè)。在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，積極開展小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目涉及的特許經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議下的應(yīng)收賬款質(zhì)押等擔(dān)保類貸款業(yè)務(wù)。
（6）其他項(xiàng)目
《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)），各地區(qū)各部門可以根據(jù)需要和財(cái)力狀況，通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域采取單個(gè)項(xiàng)目、組合項(xiàng)目、連片開發(fā)等多種形式，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。
4. “金融服務(wù)”不屬于政府購買服務(wù)范圍
《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）的第十四條明確規(guī)定了可以納入政府購買服務(wù)目錄的服務(wù)類型，并不包含“融資服務(wù)”或“金融服務(wù)”。一些地方政府將金融機(jī)構(gòu)或非金融機(jī)構(gòu)融資服務(wù)納入政府購買服務(wù)范圍，承諾將貸款本息納入本級(jí)政府預(yù)算進(jìn)行變相融資?！?7號(hào)文件”明確指出，此類行為屬于禁止性行為。
《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)），要求各地不得向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。地方政府以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等形式提供擔(dān)保，或以應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓回購的方式，融資租賃等非銀金融機(jī)構(gòu)借助通道為融資平臺(tái)提供融資?！蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）從政府擔(dān)保、PPP 融資兩方面進(jìn)行了規(guī)范，要求全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作，但是并未將政府購買服務(wù)和向非金融機(jī)構(gòu)融資進(jìn)行規(guī)范，“87號(hào)文件”補(bǔ)足了上述文件缺失部分。
三、政府付費(fèi)類PPP
PPP模式是政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作機(jī)制，項(xiàng)目的實(shí)施通常由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的大部分工作，并通過使用者付費(fèi)和必要的政府付費(fèi)獲得合理投資回報(bào)，政府則承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量的監(jiān)管職責(zé)。
PPP模式按照政府付費(fèi)責(zé)任的不同，可分為政府全額付費(fèi)項(xiàng)目；政府可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目和使用者全額付費(fèi)項(xiàng)目，PPP模式對(duì)缺乏收費(fèi)基礎(chǔ)的公益性項(xiàng)目和收益不足以覆蓋成本支出的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目規(guī)定了財(cái)政預(yù)算不同程度的支出責(zé)任，與政府購買服務(wù)的資金來源一樣，都是財(cái)政性資金，并且根據(jù)政府購買服務(wù)和PPP模式的相關(guān)政策文件，其中并沒有對(duì)政府付費(fèi)類PPP和政府購買服務(wù)有清楚的界定，反而有的文件規(guī)定甚至出現(xiàn)了自相矛盾的地方，比如財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）規(guī)定，“政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)”；而國家發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）則規(guī)定，“政府和社會(huì)資本合作模式主要包括特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩類”。那么，究竟是政府購買服務(wù)包含了PPP模式，還是PPP模式包含了政府購買服務(wù)？從應(yīng)用領(lǐng)域來看，二者既有交叉，也有區(qū)別。
1. PPP模式不受政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的限制。政府購買服務(wù)適用的是納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的公共服務(wù)項(xiàng)目，適用領(lǐng)域受指導(dǎo)性目錄的限制，未納入指導(dǎo)性目錄但需要實(shí)施政府購買服務(wù)的，需申請(qǐng)財(cái)政調(diào)整實(shí)施；部分納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的項(xiàng)目可以探索實(shí)施PPP模式，但PPP模式不受政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的限制，例如列入財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文中政府購買服務(wù)負(fù)面清單的工程項(xiàng)目及工程和服務(wù)打包項(xiàng)目可以實(shí)施PPP模式。
在服務(wù)范圍的界定上，政府購買服務(wù)中的服務(wù)包括了政府自身所需的服務(wù)，也包括了政府履職向社會(huì)提供的公共服務(wù)；而PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，并不包括政府自身所需服務(wù)項(xiàng)目，因此PPP模式所指的購買服務(wù)與政府采購法中的政府購買服務(wù)并不是對(duì)等的概念。基于此，在實(shí)施程序上也各有不同，政府購買服務(wù)依據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）文第十八條規(guī)定，“購買主體應(yīng)當(dāng)在購買預(yù)算下達(dá)后，根據(jù)政府采購管理要求編制政府采購實(shí)施計(jì)劃，報(bào)同級(jí)政府采購監(jiān)管部門備案后開展采購活動(dòng)”；而PPP模式則依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）規(guī)定必須經(jīng)過項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目準(zhǔn)備等過程，編制實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證等文件并審批通過后才能開展采購活動(dòng)。
2. PPP模式強(qiáng)調(diào)在政府和社會(huì)資本間建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系。根據(jù)國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)），“政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系”，由此可知，PPP模式強(qiáng)調(diào)的是政府和社會(huì)資本之間建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系，期限一般在10-30年，部分由財(cái)政承擔(dān)支出責(zé)任的項(xiàng)目除了需要結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃要求做好預(yù)算規(guī)劃外，并沒有“先預(yù)算，再購買”的強(qiáng)制要求；而政府購買服務(wù)要求“先預(yù)算，再購買服務(wù)”，購買期限受限于預(yù)算體制的限制，一般為1-3年，并且政府購買服務(wù)并不能作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)。
3. PPP模式的政府支出責(zé)任受10%的支出紅線限制。政府購買服務(wù)的財(cái)政支出資金要求在既有的年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，財(cái)政在編制年度預(yù)算時(shí)會(huì)綜合考慮預(yù)算收支水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和中期財(cái)政規(guī)劃等情況，編制政府購買服務(wù)項(xiàng)目及預(yù)算控制數(shù)，但對(duì)政府購買服務(wù)規(guī)模并沒有明確的限制標(biāo)準(zhǔn)，依財(cái)力而定。而PPP模式的政府年度支出責(zé)任要求“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”，每個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)施必須要經(jīng)過“一方案兩報(bào)告”的嚴(yán)格論證程序，并強(qiáng)制限制在10%的支出紅線內(nèi)。
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